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发布时间：2025-04-05 18:12:05编辑：改弦易调网浏览（17）

不同表述方式指向基本相同的内涵，主要区别在于具体语境与表述习惯的不同，难以确定相互之间的优劣之分。

在此，迫切需要只是处罚权交由的充分条件，而有效承接则是处罚权交由的必要条件。[30]参见关保英：《行政法学（第二版）》，法律出版社2018年版，第229页。



对此，应通过内、外部视角的融合去剖析处罚权交由的规范意旨。[11]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。在具体适用层面，处罚权交由的决定主体既可以是省级人大及其常委会，亦可以为省级政府，省级政府部门同样可以进一步明确权限分工。若不承认绿化行政主管部门授权的法律效力，而是根据行政委托理论去解释这一法律现象，则完全剥夺授权行为的行政活动属性，可能造成行政救济系统与权力配置秩序的紊乱。与此相反，《行政处罚法》第23条规定，县级以上各级政府及其职能部门原则上均具有行政处罚权。

[7]早在2000年，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制。[9]参见金国坤：《基层行政执法体制改革与〈行政处罚法〉的修改》，载《行政法学研究》2020年第2期。在各类义务性规则和授权性规则[20]中，规范设定越清晰、可预测程度越高，越有助于理解其蕴含的基本原则、政策或道德，从而科学、有效地做出行 为选择与生活方式设定。

此外，在土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等空间规划多规合一背景下，公共文化设施建设规划还应依据《中华人民共和国城乡规划法》（2007年制定，2015年、2019年修改）、2005年《城市规划编制办法》、2003年《公共文化体育设施条例》等高位阶规范性法律文件中的相关规定，与其他土地利用规划、生态环境保护规划等的所涉事项规定实现协调一致。[14]齐建辉：《经济法正当程序机制研究》，商务印书馆2017年版，第89页。该类规范得以被普遍尊重，主要取决于其所呈现的法律与至善道德之间保持内在一致的合理性，以及法律因其价值和外在效用而被广泛认同与普遍服从的正当性。基于此，对人的行为进行规范和指引之意志、对象和适用的一般性[28]要素指引往往更多地通过同一法律规则的反复适用，来凝练必要的规范性调整属性，从而在相应规范系统内的各组成要素之间，完成对相互联系与作用方式的不同定量、定性考量。

美术馆、体育场馆所涉市场机制较为成熟，且自身运营成本相对较高，则可适当赋予其一定的经营性服务空间。该类受法的拘束，而没有选择的余地[15]之依据，往往通过内容完全确定的具有普遍法律效力的行为准则，来严格要求相关主体受法的拘束而不得不采取某种行径[16]。



[16][意]阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆2017年版，第107页。[39]马雪松、张贤明：《公共文化服务体系建设：功能预期、价值取向与路径选择》，载《探索》2012年第6期。另一方面，就服务效能导向模式而言。其通常以公共文化设施条款为定性基准，该类条款指引下的公共文化设施配置理性化程度则决定了所涉权威象征的科学性水平。

均衡协调发展、社会教育功能、均等化、全民阅读、覆盖城乡、标准统一之规定，则是该模式下宏观层面的功能性效能指标。[38]王佃利、宋学增：《公共服务满意度调查实证研究——以济南市市政公用行业的调查为例》，载《中国行政管理》2009年第6期。在其方向性引领下，公共文化设施建设规划应充分结合诸项服务供给合理性要素与服务需求契合性要素，逐步实现各类公共文化设施的灵活配置，以最大限度地与外部客观环境要件相协调。又如，《图书馆法》第13条的根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素规定。

[31][英]洛克：《政府论——论政府的真正起源、范围和目的（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第88页。可将图书馆、文化馆（站）、体育场馆、青少年宫、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点这十类普适性最强、适用面最广的公共文化设施，设定为各个服务区域的必选项设施，更多地从其档次级别、配套完善程度方面来适时调整。



应基于对相应确定性准据指引、可预测性模式指引与一般性要素指引之体系化权威要义的具体阐明，尝试在公共文化设施规划准据、建设模式与规划要素诸事项上，探究可能的准据、模式、要素指引因应策略。根据相关规范设定的不同建设活动方式与建设宗旨、目标，可将设施建设模式界分为合作参与导向模式与服务效能导向模式。

一方面，就核心功能而言。另一方面，就衍生功能而言。应将物理距离便利考量、配套设施便利考量以及文化服务传递效率考量设定为公共文化设施便利性配置的基本要求。[27]刘海年、刘瀚、李步云、李林：《依法治国与精神文明建设》，中国法制出版社1997年版，第129页。[29][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2017年版，第79页。[9]黄金荣：《法的形式理性论——以法之确定性问题为中心》，载《比较法研究》2000年第3期。

则有必要根据所在地区经济社会发展状况、服务对象人口结构、当地文化特色，并结合公共文化事业发展的现实特点与具体需求，来分别阐明凸显相应确定性准据指引、可预测性模式指引与一般性要素指引之公共文化设施规划准据、建设模式与规划要素诸事项的体系化权威要义，以尝试厘清实现公共文化设施理性化配置的规范进路。这类思维范式往往着眼于具有确定性、可预测性的形式性[9]和具有一般性普遍内容的自洽性[10]之体系化规范建构，尝试通过客观制度控制来排除不必要的非理性要素干扰。

秩序化准据指引更多地是一种表征为法治实现过程和价值评判[11]的法治秩序指引。例如，《保障法》第15条的结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色规定。

乡镇（街道）和村（社区）基层、农家（职工）、总分馆之规定则厘清了公共文化设施的行政区划式逐级分布样态，配备人员之规定则厘清了公共文化设施的人员配套式分布样态。根据相关规范设定的公共文化设施建设规划所涵摄数量、性质要素之不同，可将设施规划要素界分为单元要素与属性要素。

[25]葛洪义、陈年冰：《法的普遍性、确定性、合理性辩析——兼论当代中国立法和法理学的使命》，载《法学研究》1997年第5期。其他公共文化设施则应以核心功能保障为原则、衍生功能保障为例外，非经法定程序审批授权不得从事衍生功能活动，获得授权者相应活动事项范围亦不能随意扩张。所涉原则性行为指引即该模式下凸显权利义务一致化的共建共享，其旨在明确合作参与公共文化设施建设的利益共享目标。[36]赵谦：《机构建制与治理：土地复垦监管组织条款的规范分析》，载《东方法学》2018年第5期。

[2]董彦斌：《摆荡在秩序与自由之间的四种光谱：民初宪政新论》，载《政法论坛》2012年第5期。[30][美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2017年版，第56页。

场馆服务、流动服务和数字服务即明确了公共文化设施服务功能的供给方式保障。公共文化设施的分布除了考虑已设定的行政区划和专业人员配备因素外，还应尝试从规模密度、结构组合与便利性角度来优化公共文化设施的区域分布和人员配比。

首先，就宏观层面而言。[6]谢鹏程：《论当代中国的法律权威——对新中国法治进程的反思和探索》，载《中国法学》1995年第6期。

进而在民主化政治要求和市场化行为决断的引领下，通过最大限度的可预测性规范设定，来预设相应的权利义务及其责任条款。[33]存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款，初步确立了制定公共文化设施建设规划的宏观、中观、微观之三级羁束性法定依据体系。该类事项旨在强调各级公共文化服务保障部门基于所在地区凸显文化功能、表达人文关怀的理念考量，对辖区内公共文化设施的类型、布局、数量等展开整体方案设计后，在法治中国建设规划的方法论原则[4]引领下制定较为科学、系统的发展计划，并通过体系化的规范建构来指导该地区公共文化设施的新建、重建等活动。[37]胡守勇：《公共文化服务效能评价指标体系初探》，载《中共福建省委党校学报》2014年第2期。

此外，还需充分考虑服务对象特殊性、服务区域差异性等因素，通过实证调研、第三方评估等方式来获取相应动态信息而适时调整。所涉市场配置则旨在凸显通过市场调节或市场媒介，来实现公共部门行为调节过程中各类资源的优化组合配备。

可将博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、妇女儿童活动中心这六类具有一定基础资源、人文科技环境与职业结构要求的公共文化设施，设定为各个服务区域的可选项设施。其中，《保障法》第14条的十六项列举式规定即明确了公共文化设施的基本类型。

（一）公共文化设施建设的合作参与导向模式 合作参与导向模式旨在整合政府、市场、社会组织等多种力量，充分发挥各自优势共同参与公共服务供给[35]。其次，就中观层面而言。